一、改革开放以来前三十年的宗教法制建设

十一届三中全会以后，党对宗教问题的正确方针和政策逐步得到恢复。1979年，国务院决定恢复设立国务院宗教事务局。1979年6月15日，在全国政协会上，邓小平作了题为《新时期的统一战线和人民政协的任务》的开幕词，要求调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面。1979年9月13日，全国统战工作会议通过的《新的历史时期统一战线的方针任务》指出：“宗教信仰自由政策，是我们党正确处理群众宗教信仰的一项根本政策”，“必须以坚定的态度，大力克服各种困难，认真贯彻中央的方针政策，尽快地解决信教群众过宗教生活所需要的场所、用品和主持宗教活动的神职人员，使信教群众享有宗教信仰自由的权利，并认真落实对宗教界人士的政策，把广大信教群众和宗教界人士团结在政府的周围，在党的领导下为四化贡献力量”。

1982年3月31日，中共中央印发了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的文件，系统地总结了新中国成立以来党在宗教问题上的正反两个方面的历史经验，阐明了党对宗教问题的基本观点和基本政策。文件指出，使全体信教和不信教的群众联合起来，把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来，这是我们贯彻执行宗教信仰自由政策，处理一切宗教问题的根本出发点和落脚点。为了保证宗教活动的进一步正常化，国家今后还将按照法律程序，经过同宗教界代表人士充分协商，制订切实可行的宗教法规。这标志着我国的宗教事务管理开启了法治化的序幕。

1982年12月4日通过的《宪法》第36条以国家根本法的形式明确了宗教信仰自由原则，为我国宗教事务的法治化奠定了坚实的基础；第34条则规定了选举权是宗教信徒的基本权利。此外，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第3条、《城市居民委员会组织法》第8条、《村民委员会组织法》第13条、《民族区域自治法》第11条和第53条、《兵役法》第3条、《刑法》第251条、《劳动法》第12条、《民法通则》第77条、《教育法》第9条等法律也对信教者的政治权利、财产权、劳动就业权、受教育权、不受歧视权等做了原则规定。

1986年，国务院宗教事务局在工作要点中提出，有条件的省份应当结合当地具体情况，制定出地方性宗教法规，由地方颁布试行。据此，部分地方相继颁布了针对宗教事务或者宗教活动场所的综合性及单项性的法规规章。1987年，中共十三大提出加强法制建设，并作为政治体制改革的重要部分，国务院宗教事务局随即组成工作班子，并经国务院批准，将宗教立法列入立法工作计划，着手草拟法案，就相关问题进行讨论。

1990年12月，国务院召开了全国宗教工作会议，讨论并修改了《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》。《通知》强调要依法对宗教事务进行管理，提出“要加强宗教立法工作。国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可根据国家的有关法律和法规，结合当地实际情况，制定地方性的有关宗教事务的行政法规”。《通知》首次明确提出了依法管理宗教事务的涵义，即政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行管理和监督。

1994年1月31日，国务院发布了《宗教活动场所管理条例》《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》两部行政法规。1991年5月6日，国务院宗教事务局、民政部印发了《宗教社会团体登记管理实施办法》，1994年4月13日，国务院宗教事务局发布了《宗教活动场所登记办法》。多个地方也相继颁布地方性宗教法规或地方性政府规章。

1998年3月，国务院决定国务院宗教事务局更名为国家宗教事务局。1999年，国家宗教事务局要求制定《宗教事务条例》的立项报告获得批准。2004年7月7日国务院第57次常务会议通过《宗教事务条例》。同年11月30日，《条例》由国务院向全社会颁布，并于2005年3月1日起正式施行。2004年3月召开的十届人大二次会议通过了第四次宪法修正案，把“社会主义事业的建设者”写进宪法，这样就从法律上把信教群众认定为建设社会主义的积极力量。它还增加了“国家尊重和保障人权”的规定，这就为保障宗教信仰自由这一基本人权进一步提供了宪法保障。

经过艰辛探索和积极实践，我国宗教事务方面的立法工作取得重要进展。据2012年不完全统计，宪法以下，目前我国已制定综合性宗教行政法规2部，宗教部门规章12件；我国目前涉及宗教内容的法律共56件（其中宪法相关法17件、行政法律及综合法律36件、民事法律2件、刑事法律1件），涉及宗教内容的单项行政法规40件，涉及宗教的单项部门规章88件；地方综合性宗教行政法规51件，地方综合性宗教部门规章16件，涉及宗教的地方单项部门规章34件；此外还有党的有关宗教政策规定17件，涉及宗教的最高人民法院、最高人民检察院司法解释3件。总之，我国宗教事务法律规范体系已经初步形成，并成为以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。

二、新时代宗教工作立法

2017年3月15日，第十二届全国人大第五次会议正式通过《中华人民共和国民法总则》，自2017年10月1日起施行。9月7日，新修订《宗教事务条例》公布，自2018年2月1日起施行。这两部重要法律法规的颁布与实施，是贯彻党的十八大以来的全面依法治国方略、顺应宗教工作新形势，落实中央关于宗教工作重大决策部署的重要举措。使我国宗教法律规范体系更加完备、对宗教事务的依法管理更加强化、对公民宗教信仰自由的法治保障更加有力，是我国宗教工作法治化的重要里程碑。

《民法总则》将宗教团体和宗教活动场所纳入法人制度范畴，构建了解决宗教组织从事民事行为和依法保护宗教财产的基础性制度，对宗教事务有重大影响。首先，它确立宗教法人制度框架，为宗教团体和活动场所发展提供基本法律保障。新颁布的《民法总则》采用营利法人和非营利法人的基本分类方法，非营利法人再分为事业单位法人、社会团体法人、捐助法人，同时对特别法人做出规定。充分体现了法典化立法的理性考量，摒弃了西方国家社团法人和财团法人的分类方法，转而采用营利性法人和非营利性法人的归类，既满足了我国民商事法律实践的要求，实现了对《民法通则》法人类型的创新和突破，同时又保持了我国法人制度在立法上的延续性。其次，它为《宗教事务条例》修订和完善宗教法治提供基本法律指引。作为社会团体法人的各级宗教团体，主要职责是保障宗教人士依法从事宗教活动、维护宗教界合法权益，总结交流宗教工作经验，组织宗教业务教育和培训，严肃教风和相关戒律的教育监督，开展对内对外交流，调解宗教内部纠纷，从事宗教公益慈善活动等。作为捐助法人的宗教活动场所，具有保护宗教财产所有权、提高宗教场所管理水平，促进宗教公益慈善事业等诸多益处。同时为实施宗教院校法人制度预留了法律空间。最后，从民法基本原则把握国法与教规相辅相成的关系，完善社会主义宗教法治。以法律法规为代表的“国家法律”和以教规为代表（还包括道德、社会习俗、乡规民约、组织纪律等）的“社会规范”，形成了人类社会二元调整结构。国法与教规既有替代性、又有互补性：如果彼此互补、理念相合，则有助于实现社会的和谐稳定，有助于建立一个诚信修睦的公共社会秩序。现代社会，宗教虽然在法律规制的范围之外有着极大的自治权，但前提是不能违反国家法律的规定，必须从法律层面加以明确和引导。《民法总则》第10条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗。”

改革开放40年以来宗教工作的基本轨迹，就是一个逐步规范化、法治化的过程，《宗教事务条例》的出台和修订为这个改革探索过程提供了生动的见证。在复杂的宗教形势面前，运用法治思维和法治方式处理宗教问题、推进宗教工作成为必然要求。《条例》的颁布与实施，标志着我国宗教事务管理法制建设进程迈入规范化阶段。作为我国第一部宗教方面的综合性行政法规，《条例》规定了公民的宗教信仰自由及相应的法律保障，规范了国家机关对宗教事务的行政管理权限及程序，在宗教事务法律体系中起着承上启下的作用，既承接并细化了《宪法》等上位法关于宗教方面的规定，又为行政规章与地方法规等下位法的制定、完善提供了法律依据和明确方向。

第一，新修订《条例》的出台体现了立法理念创新，为宗教法律规范体系的进一步完善起到了提纲挈领、纲举目张的作用。宗教立法理念的创新包括：（1）坚持理论和实践相结合，充分听取各级人民政府、宗教界、学术界等各方面意见，使宗教法律法规准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥宗教立法的引领和推动作用；（2）坚持立改废并举，更加注重以《条例》为核心的宗教法律法规修改和解释工作，密切关注法律实施，提高立法科学化、民主化水平，实现从粗放型向集约型立法的转变；（3）从宗教事业发展的实际问题和人民群众的重大关切出发，而不固守传统的部门法框架，突出宗教工作的“重点领域立法”和“重大问题立法”；（4）按照宗教立法项目的轻重缓急组织实施，处理好重点与非重点、全局与局部、稳定性与变动性的关系，提高宗教法律法规的针对性、及时性、系统性，等等。新修订《条例》新增了两章共计29条。这次修改全面反映了全国宗教工作会议特别是习近平总书记重要讲话精神，整合吸收了过去十多年我国宗教事务管理工作和宗教法治工作的新思路、新举措，着力解决宗教事务管理面临的新挑战新问题，从规范内容和结构体例、法律原则和法律规则、制度规定和实践操作等多个方面，推进国家涉及宗教问题的治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐协作，维护国家安全。

第二，新修订《条例》落实了宗教信仰自由和国家尊重并保障人权的宪法要求，深化和细化制度保障。新修订《条例》第一条明确表达了通过规范宗教事务管理，提高宗教工作法治化水平，实现保障公民宗教信仰自由之目的和宗旨。在随后的第二条第二、三款，第四条，第六条等条款中，也有大量规定体现和保障了公民的宗教信仰自由。新修订《条例》增设“宗教院校”“宗教活动”两章，强化了宗教团体设立宗教院校开展宗教教学和对宗教组织举办宗教活动及信教公民参加宗教活动的法律保障和规范。第四十九条为依法保护宗教信仰自由提供了法规保障。第三十九条明确对宗教教职人员的权利保护，也是国家尊重和保护公民宗教信仰自由的根本体现。

第三，新修订《条例》遵循宪法精神，总结宗教事务管理和法治工作经验，彰显中国特色社会主义宗教治理的特色与优势。新修订《条例》第三条规定宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则。第四条规定国家依法保护正常的宗教活动，积极引导宗教与社会主义社会相适应。第五条强调了各宗教独立自主自办原则，同时增补了宗教院校不受外国势力支配的表述。第六条完善了各级人民政府建立健全宗教工作机制，保障工作力量和必要的工作条件等内容。针对宗教极端主义在一些国家和地区发展、蔓延及其对我国国家安全的威胁、影响，第三条、第四条、四十五条、第六十三条、第七十三条等规定任何组织或者个人不得利用宗教进行危害国家安全的活动，不得宣扬、支持、资助宗教极端主义，不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动，对已经构成违法犯罪者，分门别类依法承担刑事、行政、民事责任。

第四，新修订《条例》接续《民法通则》《民法总则》的立法精神和有关宗教院校的中央政府规章内容，确立了由宗教团体、宗教院校、宗教活动场所三种法人类型构成的综合宗教法人制度。其一，新修订《条例》要求宗教团体依照国家社会团体管理的有关规定办理登记和制定章程，同时列举了宗教团体维护信教公民合法权益、指导宗教教务、制定内部规章制度并督促落实、从事宗教文化研究、开展宗教教育培训等具体职能。其二，新修订《条例》第二十三条、第四十九条的规定，为解决宗教活动场所法人资格和宗教财产权属问题奠定了基础。其三，宗教院校的规范化管理与合法化运营是保证其能够持续良好发展的必经之路，新修订《条例》“宗教院校”专章，填补了宗教院校的设立、隶属关系、教育教学体制长期以来无法可依的空白。

第五，新修订《条例》保护合法宗教财产，宗教界执行国家统一的财务、资产、会计制度，接受核查审计，依法纳税。新修订《条例》明确宗教活动场所法人是宗教主体财产的拥有者，并且独立核算、自主管理。同宗教团体“两权分离、各行其是”，有助于消除内部纷争，促进宗教自身发展。具备法人资格的宗教团体、宗教活动场所和宗教院校理应和其他社团法人、事业法人一样，执行国家统一的财务、资产、会计制度。违反国家有关财务、会计、资产、税收管理规定的宗教组织，也要依法承担法律责任。

第六，新修订《条例》规范互联网宗教信息服务，从互联网信息服务的主体和内容两方面夯实管理效能。按照《条例》规定，2018年2月1日以后，在网上从事宗教服务，必须经省级以上人民政府宗教事务部门审核同意，还要按国家互联网信息服务管理有关规定办理正规手续。擅自从事互联网宗教信息服务或者超出批准或备案项目提供服务的，违反相关规定的，要依法承担相应的法律责任。

（作者：冯玉军，中国人民大学法律与宗教研究中心主任、国家发展与战略研究院研究员。）

（基金项目：本文为国家社科基金2017年重大攻关项目《宗教工作法治化研究》（17ZDC149），马工程2015年度重大项目《宗教问题若干重大基础理论研究》（2015MZD022）成果）

（来源：《中国宗教》2018年第12期）

（编辑：许津然）